摘要：自2013年國家大力推廣運(yùn)用政府和社會資本合作(PPP)模式以來，PPP工作成果顯著。但在發(fā)展過程中，地方泛化濫用PPP、甚至借PPP變相融資等不規(guī)范操作等問題日益凸顯，加大了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項(xiàng)目庫管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號）（以下簡稱“92號文”），旨在以PPP項(xiàng)目庫管理為抓手，進(jìn)一步規(guī)范PPP項(xiàng)目運(yùn)作，推動PPP回歸創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制的本源，促進(jìn)PPP事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。本文通過對92號文核心內(nèi)容的梳理，為地方政府規(guī)范管理項(xiàng)目庫工作提供參考。
關(guān)鍵詞：92號文 核心內(nèi)容 解讀
一、項(xiàng)目庫管理應(yīng)分類施策
在財(cái)政部PPP綜合信息平臺系統(tǒng)上，項(xiàng)目庫分為項(xiàng)目儲備庫和PPP項(xiàng)目管理庫，其中，PPP項(xiàng)目管理庫包含處于識別階段、準(zhǔn)備階段、采購階段、執(zhí)行階段及移交階段的項(xiàng)目。92號文出臺后，原PPP項(xiàng)目管理庫識別階段的項(xiàng)目被列入項(xiàng)目儲備清單，PPP項(xiàng)目管理庫則包含準(zhǔn)備階段、采購階段、執(zhí)行階段及移交階段的項(xiàng)目。
當(dāng)前，PPP項(xiàng)目管理庫中的項(xiàng)目普遍存在項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行情況與入庫信息不匹配的問題，這不利于財(cái)政部門對項(xiàng)目信息的實(shí)時監(jiān)管和社會投資人對項(xiàng)目的有效跟進(jìn)。因此，項(xiàng)目庫在實(shí)行重新分類管理后，關(guān)鍵要解決項(xiàng)目儲備清單和PPP項(xiàng)目管理庫的過渡及銜接問題，以及項(xiàng)目信息的及時錄入問題，即實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目庫的動態(tài)管理。
二、嚴(yán)控新項(xiàng)目入庫
（一）優(yōu)先支持存量項(xiàng)目入庫
自2013年以來，國家大力推行PPP模式，眾多新建項(xiàng)目通過PPP模式進(jìn)行投資建設(shè)運(yùn)營。其中，新建項(xiàng)目又以政府付費(fèi)類項(xiàng)目和可行性缺口補(bǔ)助類項(xiàng)目為主，這樣導(dǎo)致政府未來10-30年的支出責(zé)任加大，所有PPP項(xiàng)目政府支出責(zé)任占本級政府一般公共預(yù)算支出的比例逼近10%的紅線。50號文和87號文出臺后，政府進(jìn)行投資建設(shè)的路徑受到嚴(yán)格管控，只能通過財(cái)政預(yù)算資金、地方政府債券和PPP模式三種方式。鑒于地方政府財(cái)力有限，地方政府債券額度少，PPP模式逼近10%的紅線等原因，地方政府投資建設(shè)新項(xiàng)目缺乏資金。而地方政府擁有許多優(yōu)質(zhì)的存量資產(chǎn)，可以通過PPP模式引入各類投資獲得存量項(xiàng)目資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓對價，該部分資金可用于新的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)，以此實(shí)現(xiàn)投資的良性循環(huán)，并且該方式有利于供給側(cè)改革，可提高項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)服務(wù)供給質(zhì)量。未來，新建項(xiàng)目規(guī)模將有所下降，存量項(xiàng)目PPP運(yùn)作將迎來發(fā)展機(jī)遇期。
（二）審慎開展政府付費(fèi)類項(xiàng)目
政府付費(fèi)類項(xiàng)目大多重建設(shè)輕運(yùn)營，大多項(xiàng)目沒有實(shí)質(zhì)性的運(yùn)營部分。并且，在很多政府付費(fèi)類項(xiàng)目中，項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，以此固化政府支出責(zé)任。這類項(xiàng)目今后要進(jìn)入PPP庫將面臨著較大的障礙。因此，未來可通過分析項(xiàng)目實(shí)施方案中的績效考核辦法來甄別不合規(guī)項(xiàng)目，若新項(xiàng)目同時滿足：政府付費(fèi)（可用性服務(wù)費(fèi)+運(yùn)維績效服務(wù)費(fèi)）與績效考核結(jié)果掛鉤、政府承擔(dān)的建設(shè)成本和運(yùn)營成本均根據(jù)績效考核結(jié)果進(jìn)行支付、建設(shè)成本中參與績效考核的部分占比不低于30%、政府付費(fèi)在合作期內(nèi)連續(xù)平滑安排等3個條件，則新項(xiàng)目可入庫，否則，不得入庫。
（三）明確不適合采用PPP模式的項(xiàng)目類型
近幾年，國家及各地地方政府大力推行PPP模式并出臺了相應(yīng)的政策支持文件，各類PPP項(xiàng)目推陳出新，但也出現(xiàn)了不少將PPP模式作為融資手段的“偽PPP”項(xiàng)目。92號文明確將“偽PPP”項(xiàng)目排除在PPP項(xiàng)目庫中。
1、純商業(yè)化與招商引資項(xiàng)目
對于政府不負(fù)有提供義務(wù)、不具有公益屬性的純商業(yè)化項(xiàng)目不適宜采用PPP模式，如酒店、商業(yè)住宅、商鋪、購物中心等純商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目、以招商引資為目的的項(xiàng)目。但是，在實(shí)操中，有些片區(qū)開發(fā)、文化旅游開發(fā)及改造等項(xiàng)目會涉及到部分的商業(yè)開發(fā)及招商引資，這既基于項(xiàng)目市場運(yùn)作的需要，又能達(dá)到減少政府財(cái)政支出壓力的目的。對于這類項(xiàng)目，92號文并未作出限制。
2、涉及國家安全或重大公共利益的項(xiàng)目
涉及國家安全或重大公共利益的項(xiàng)目如重要國家機(jī)關(guān)、重點(diǎn)科研單位、軍事設(shè)施和軍工單位及其周邊安全控制區(qū)域內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目等不適宜由社會資本承擔(dān)的，不采用PPP模式實(shí)施。
3、純工程建設(shè)且無運(yùn)營內(nèi)容的項(xiàng)目
本條規(guī)定主要針對傳統(tǒng)的BT工程�！蛾P(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》(財(cái)金[2015]57號)指出，“對采用建設(shè)-移交(BT)方式的項(xiàng)目，通過保底承諾、回購安排等方式進(jìn)行變相融資的項(xiàng)目，財(cái)政部將不予受理”，明確關(guān)閉BT工程模式通道。很多BT工程變相以PPP名義開展，無實(shí)質(zhì)性運(yùn)營內(nèi)容，其實(shí)質(zhì)卻與BT無異，這類拉長版BT項(xiàng)目應(yīng)給予嚴(yán)厲制止。
（四）項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作不到位不予入庫
1、92號文所指項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作包括以下三點(diǎn)：
（1）新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)立項(xiàng)審批手續(xù)的。目前，PPP上位法尚未形成，而各部門政策規(guī)章“打架”現(xiàn)象普遍存在。對于PPP項(xiàng)目立項(xiàng)審批手續(xù)尚未有明確的規(guī)范性與指導(dǎo)性文件。目前普遍依據(jù)政府投資項(xiàng)目的立項(xiàng)審批手續(xù)履行。建議相關(guān)部門出臺相應(yīng)的規(guī)范性文件以明確立項(xiàng)程序，也為財(cái)政部門更好地進(jìn)行項(xiàng)目庫管理提供可參照的依據(jù)。本條規(guī)定對于部分時間緊、任務(wù)重的項(xiàng)目工作效率提出了更高的要求。
（2）涉及國有資產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)移的存量項(xiàng)目未按規(guī)定履行相關(guān)國有資產(chǎn)審批、評估手續(xù)的。92號文對存量項(xiàng)目的操作作了進(jìn)一步的規(guī)范，若未完成存量項(xiàng)目的資產(chǎn)審批及評估等手續(xù)就進(jìn)入項(xiàng)目執(zhí)行，存在模糊國有資產(chǎn)公允價值，放任國有資產(chǎn)流失的嫌疑。
（3）未通過物有所值評價和財(cái)政承受能力論證的。
2、未建立按效付費(fèi)機(jī)制。
在92號文之后申請入庫的項(xiàng)目，必須建立按效付費(fèi)機(jī)制。主要有以下三方面：
（1）未建立按效付費(fèi)機(jī)制。包括通過政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助方式獲得回報，但未建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制的。明確所有的PPP項(xiàng)目都必須進(jìn)行績效考核。
（2）政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助在項(xiàng)目合作期內(nèi)未連續(xù)、平滑支付，導(dǎo)致某一時期內(nèi)財(cái)政支出壓力激增的。如社會資本為提前退出要求政府按前高后低的形式進(jìn)行付費(fèi)導(dǎo)致政府財(cái)政前期壓力驟增，或者是出現(xiàn)政府按照等額本息對項(xiàng)目公司進(jìn)行付費(fèi)，但是地方財(cái)政支出整體趨勢由低到高導(dǎo)致合作期的某一年財(cái)政支出壓力驟增的情形。
（3）項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的。明確將建設(shè)期和運(yùn)營期一起納入績效考核的范疇，已有的操作慣例是只要項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格，對建設(shè)成本部分政府只需向項(xiàng)目公司支付可用性付費(fèi)，固化了政府支出責(zé)任。建設(shè)成本與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比超過30%，則對社會資本建設(shè)及運(yùn)營能力提出了更高的要求。但是，對已入庫的PPP項(xiàng)目存在本條情形的，92號文并未提出相應(yīng)的整改措施。
三、需要整改清退的已入庫項(xiàng)目
（一）屬于上文所述“不適宜采用PPP模式實(shí)施”和“前期準(zhǔn)備工作不到位”兩種不得入庫情形的項(xiàng)目。
（二）未按規(guī)定開展“兩個論證”。包括已進(jìn)入采購階段但未開展物有所值評價或財(cái)政承受能力論證的；雖已開展物有所值評價和財(cái)政承受能力論證，但評價方法和程序不符合規(guī)定的。物有所值及財(cái)政承受能力論證是政府決定項(xiàng)目是否采用PPP模式的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在現(xiàn)有的PPP項(xiàng)目中，兩論報告往往流于形式。存在的問題如物有所值定性評價專家打分隨意性較大、為保證通過財(cái)政承受能力論證，有些項(xiàng)目甚至將財(cái)政支出增長率提高到百分之十幾，嚴(yán)重脫離實(shí)際情況，給地方財(cái)政帶來了不小的隱患。
（三）不宜繼續(xù)采用PPP模式實(shí)施。包括入庫之日起一年內(nèi)無任何實(shí)質(zhì)性進(jìn)展的；尚未進(jìn)入采購階段但所屬本級政府當(dāng)前及以后年度財(cái)政承受能力已超過10%上限的；項(xiàng)目發(fā)起人或?qū)嵤C(jī)構(gòu)已書面確認(rèn)不再采用PPP模式實(shí)施的。地方政府換屆、項(xiàng)目操作難度大等原因可能導(dǎo)致項(xiàng)目推進(jìn)不順利甚至被擱置，變成所謂的“僵尸項(xiàng)目”。一旦出現(xiàn)這種情形，說明項(xiàng)目并不適宜采用PPP模式或者項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)積極性不足。財(cái)政部門應(yīng)及時進(jìn)行清理此類項(xiàng)目，為更多有價值的項(xiàng)目騰出空間。
（四）不符合規(guī)范運(yùn)作要求。包括（1）未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺公司作為社會資本方的；（2）采用建設(shè)-移交（BT）方式實(shí)施的；采購文件中設(shè)置歧視性條款、影響社會資本平等參與的；未按合同約定落實(shí)項(xiàng)目債權(quán)融資的；違反相關(guān)法律和政策規(guī)定，未按時足額繳納項(xiàng)目資本金、以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金或由第三方代持社會資本方股份的。如項(xiàng)目公司未在合同規(guī)定的時間內(nèi)完成項(xiàng)目融資交割的、未根據(jù)合同約定及項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度提交項(xiàng)目資本金、項(xiàng)目資本金以“明股實(shí)債”的形式進(jìn)入項(xiàng)目公司等。
（五）構(gòu)成違法違規(guī)舉債擔(dān)保。包括由政府或政府指定機(jī)構(gòu)回購社會資本投資本金或兜底本金損失的；政府向社會資本承諾固定收益回報的；政府及其部門為項(xiàng)目債務(wù)提供任何形式擔(dān)保的；存在其他違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為的。出現(xiàn)上述情況的承諾或兜底可能有幾種原因：（1）項(xiàng)目所在地政府財(cái)政實(shí)力弱，為增加項(xiàng)目吸引力設(shè)置兜底條款；（2）對于時間緊任務(wù)重的項(xiàng)目，政府方容易處于被動狀態(tài)；（3）對于政府招商引資進(jìn)來的社會資本，政府為鼓勵其為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展多作貢獻(xiàn)而給予的變相補(bǔ)償。但是，不論是何種原因，一旦發(fā)現(xiàn)必須依法給予嚴(yán)厲處罰。
（六）未按規(guī)定進(jìn)行信息公開的項(xiàng)目。包括違反國家有關(guān)法律法規(guī)，所公開信息與黨的路線方針政策不一致或涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私和知識產(chǎn)權(quán)，可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定或損害公民、法人或其他組織合法權(quán)益的；未準(zhǔn)確完整填寫項(xiàng)目信息，入庫之日起一年內(nèi)未更新任何信息，或未及時充分披露項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評價、財(cái)政承受能力論證、政府采購等關(guān)鍵信息的。在現(xiàn)有的PPP項(xiàng)目庫中，除了國家示范項(xiàng)目外，大多數(shù)的項(xiàng)目相關(guān)信息未公開，應(yīng)及時公開并更新項(xiàng)目信息。
四、需進(jìn)一步注意問題
92號文的出臺對PPP項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作，促進(jìn)PPP事業(yè)可持續(xù)發(fā)展將起到推動作用，嚴(yán)格落實(shí)文件精神，將對我國后續(xù) PPP發(fā)展形成長遠(yuǎn)影響，項(xiàng)目相關(guān)各方需做好積極的應(yīng)對之策。
（一）92號文要求各地在2018年3月31日前完成項(xiàng)目管理庫的集中清理工作，相關(guān)主體需糾正PPP項(xiàng)目中的各項(xiàng)違法違規(guī)操作，必將影響已落地項(xiàng)目、采購中項(xiàng)目順利推進(jìn)，對于清理出庫的項(xiàng)目，財(cái)政將無法安排預(yù)算支出，影響項(xiàng)目公司積極性和項(xiàng)目進(jìn)度，對此影響對策92號文并未提及。假如項(xiàng)目最終被清理出庫且整改完善后仍無法符合PPP相關(guān)政策要求或整改后雙方失去合作基礎(chǔ)而導(dǎo)致合同無法執(zhí)行，將在政府方與社會資本之間、政府方和項(xiàng)目公司之間引起極大的爭議，比如歸責(zé)和賠償、項(xiàng)目公司解散和人員安置、項(xiàng)目投資額審計(jì)和提前終止補(bǔ)償，甚至導(dǎo)致訴訟，各方需提前做好預(yù)判和對策。
（二）92號以及隨后發(fā)布的192號文及資管新規(guī)，這接連的PPP整風(fēng)運(yùn)動來勢兇猛，引導(dǎo)項(xiàng)目運(yùn)作回歸合法合規(guī)和理性，未來對政府而言需推出優(yōu)質(zhì)、規(guī)范的PPP項(xiàng)目才能贏得市場的青睞；對民營企業(yè)而言參與環(huán)境將得到改善，參與度提升，真正發(fā)揮對公共服務(wù)提升促進(jìn)作用；對央企而言項(xiàng)目將向“重建設(shè)”向“重運(yùn)營”轉(zhuǎn)變；對金融機(jī)構(gòu)而言傳統(tǒng)規(guī)避風(fēng)險的固收類安排將受限制，未來PPP融資將更加多元化，在債務(wù)融資上項(xiàng)目收益?zhèn)�、資產(chǎn)證券化等將成為發(fā)展熱點(diǎn)，價值投資將得到重視。PPP規(guī)范階段的來臨，各方需做好應(yīng)對之策。